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关于土地流转相关法律问题的研究
发布时间:2015-10-05    

关于土地流转相关法律问题的研究

——以开平法院审理的民商事涉农土地纠纷案件为视角

开平法院第一调研组[1]

土地是农民赖以生存的基础,而土地问题则是引发农村社会各种矛盾的焦点和诱发不稳定因素的导火索和关键点。近年来,由于国家惠农政策的不断深入以及农村经济体制改革的不断开展,农民利益分化以及农村土地增值的趋势日益明显,涉及农村土地的民商事案件(以下简称涉农土地案件)呈现不断频发现象。如何立足自身的职能定位,促进农村地区经济又好又快发展,切实维护农村社会稳定,成为新时期摆在人民法院面前一个极其重要的问题。就此问题,本院抱着求真务实的态度,通过搜集相关材料、走访相关案件承办人、查阅相关案件材料、回访案件处理结果等方式进行调研,结合我院相关情况进行分析研究,形成以下调研报告。

一、我院审理涉农土地纠纷案件基本情况

(一)纠纷数量情况

 20022003两年,我院受理的涉农土地纠纷案件平均也就20余宗。但自从2004年国家开始免征农业税,并伴随粮食直补、粮食最低保护价收购等一系列政策的出台,我院立案受理的涉农土地案件数量开始发生较大变化。2004年我院受理该类案件总数为29件;2005年我院受理该类案件总数为31件;2006年我院受理该类案件总数为59件;2007年我院受理该类案件总数为20件;2008年我院受理该类案件总数为28件;2009年我院受理该类案件总数为18件;2010年我院受理该类案件总数为53件;2011年我院受理该类案件总数为35件;2012年我院受理该类案件总数为11件;2013年我院受理该类案件总数为10件;2014年截至10月,我院受理该类案件总数为18件。(详见图表1)在这10年间,我院共受理涉农土地案件310件。其中,2006年度和2010年度,案件受理数呈现两个高峰值。依据过往数据规律,加之目前农村土地增值的趋势日益明显,涉农土地案件数也将从2012年开始呈现增长态势。如我院2014年仅1-10月案件的受理数,相比2013年全年案件的受理数就上升了80%

(图表1

(二)纠纷类型情况

2008年之前,我院审理的涉及农村土地纠纷案件其案由以农业承包合同纠纷为主;2008年之后,随着2008年《最高人民法院民事案件案由规定》以及2011年最高院对案由规定的第一次修正,我院审理的涉及农村土地纠纷案件也发生较大变化,案件类型也表现的较为丰富。但主要还是集中在农村土地承包合同纠纷、林业承包合同纠纷、农业承包合同纠纷以及侵害集体经济组织成员权益纠纷几大类。如仅以2012年至20141-10月期间我院所受理的39件涉农土地案件为例,其中包含农村土地承包合同纠纷26件(含土地承包经营权转让、转包合同纠纷)、林业承包合同纠纷8件、农业承包合同纠纷2件、侵害集体经济组织成员权益纠纷2件、宅基地使用权纠纷1件。(详见图表2


(图表2

(三)纠纷解决情况

我院2004年至2014年这10年间受理的涉农土地案件,共审结案件310件。其中,判决结案的为186件,占结案数的60%;调解结案的为35件,占结案数的12%、撤诉结案的为49件,占结案数16%,调撤率仅为28%(详见图表3)。


(图表3

(四)纠纷主要特点

一是起诉主体以村民组织为主。涉农土地纠纷案件主要是在农村集体经济组织或村民委员会与其村民或其他承包者之间就农业承包事项产生的纠纷。而在我院受理的该类案件起诉方(即原告)主要是以村民组织为主。以我院2010年至2014年期间审理的49件农村土地承包合同纠纷为例,其中以集体经济组织或村民委员会作为原告提起诉讼的案件,就高达33件,占到该类案件受理数的67%

二是涉及承包费纠纷案件较多。大部分案件都涉及到承包费问题,具体表现为承包人不主动交纳承包金、承包人拖延承包款、次承包人不依约缴纳承包费,又或者认为之前约定的承包款过低等。据此引发发包方要求承包方履行合同,或者直接要求解除合同。

三是纠纷具有群体性。一方面,由于多数案件一方当事人为集体经济组织或村民委员会。这些组织所涉及人数的众多,往往是全集体组织的成员一起齐上阵,容易引发群体性事件,给社会稳定带来压力。另一方面,由于区域性特点,往往一个经济组织起诉后,周围的集体经济组织也因为相同的原因也向法院提起类似诉讼。

四是本集体经济组织负责人更换时多为矛盾多发时。这类案件应当说我院在审理过程之中的一个非常突出而值得关注的。在村民小组换届后,新任班子上任后,对原村民小组经手的土地承包合同,以种种理由宣布无效或者要求变更,而引发承包人的不满,或者直接以原村民组织在承包中违反民主议定程序为由,起诉请求确认其发包行为无效。

二、我院涉农土地纠纷的成因分析

(一)土地升值,利益分化

1、受土地升值影响。我们在调研中发现,近年来,随着国家“三农”优惠政策的出台、农村经济体制改革的不断深入和国家对农村各项投资建设的逐步加大,农村土地价格上涨十分明显。前几年一亩地价格是几十元甚至十几元、几元,现在涨到了每亩300元、500元甚至上千元。分析诉至我院的涉农土地纠纷案件,我们发现因土地升值导致承包费或租金过低,发包方和出租方要求提高标准或单方终止合同、强行收回土地而引起纠纷的案件不少。如云南游耕户诉龙胜镇东昌村一案,双方签订的承包合同内容、程序、履行均合法并且已经履4年了,后遇土地增值,村民要求收回土地重新发包,游耕户虽同意提高承包款,但该村村民执意要收回土地,纠集人群阻止游耕户春耕,并在合同未解除之前就与另一承包户签订新的承包合同,还种上西瓜,以此强迫游耕户放弃土地承包经营权。

2、受农业税免征政策影响。免征农业税是国家实行的减轻农民负担,增加农民收入的一项惠民政策。利益驱动下,一些发包方和承包方未能理解政策内涵,继而引发了不少纠纷。该类案件主要有两种纠纷类型:一是征缴农业税背景下,有些农户为减轻负担将承包地交由他人代耕,免征农业税后,原农户欲收回承包地自行耕种,由此与代耕户发生纠纷。如(2010)开法民一初字第822号原告黎社旺诉被告黎炳林土地承包经营权纠纷一案。该案中原告将其领到的承包地5.5亩交由被告代耕,并由被告代为完成该承包地应征的农业税任务。后遇国家免征农业税,原告向被告提出要取回代耕地,被告则认为其已耕种多年,不同意返还,遂引发纠纷。二是农业税免征后,免征税费的利益应由哪一方享有,发包、承包、转包方各执一词,诉至法院如(2012)江开法赤水民初字第11号原告开平市金鸡镇向北村民委员会永红村民小组诉被告伍全运农村土地承包合同纠纷一案中,原告认为国家免征农业税,是免掉集体的公、购粮任务,其利益应由集体享有,故被告应当按公、购粮任务折款向原告交纳承包款。而被告则认为国家免交农业税,利益应由其享有,其无需再负担公、购粮任务,也无需向承包方交纳承包款。双方各执一词,诉至法院。

(二)涉农土地合同内容瑕疵

合同瑕疵是指合同的内容约定不明确、不合理或者显失公平。我们在调研中发现,由于我国农村地区法制建设相对滞后,农民和村干部的法律意识普遍较低,不少涉农土地合同内容存在瑕疵,成为纠纷多发的关键原因。合同瑕疵主要表现在以下几个方面:

1、从合同签订主体看。主要表现为承包经营权流转主体不合法、不规范,导致双方主体资格混乱。如(2012)江开法民二初字第260号原告开平市沙塘镇联光村民委员会书厦村民小组联一队等四人诉被告劳伟活、第三人甄溢明农村土地承包合同纠纷一案,原、被告签订《农村土地承包合同》,由被告承包原告土地。后被告在没有经过原告同意的情况下又与第三人甄溢明签订转让协议,擅自将承包土地的经营权转让给第三人,进而引发纠纷。

2、从合同签订内容看。主要表现为:(1)标的不明确,如地名、面积四至不明,由村委会或农户自己任意填写和涂改;(2)缴纳承包款、土地租金的时间不明确。有些合同中未对承包款、租金交纳的具体时间进行约定,仅约定了一个“先交款后用地”的原则,而在实际履行过程中,双方缴纳、收取承包款、租金的时间又不确定,导致对履行期限发生纠纷;(3)承包面积未约定或约定与实际不符。典型案例为(2013)江开法民二初字第909号原告邓志良、刘满成诉被告梁启超、莫仲谋、第三人开平市大沙镇大沙村民委员会流水桥经济合作社土地承包经营权转包合同纠纷一案。该案中,原、被告双方于《转让协议书》中约定承包地面积为1000亩,但该承包地的实际面积仅为615.9亩,后双方因面积差异而对承包款产生争议引发纠纷。可见,承包面积作为合同重要条款如果双方约定不明或与实际面积不符,容易引发纠纷;(4)承包款、租金标准显失公平。由于签订前未作充分的可行性论证,未能对市场变化因素作出合理估计,导致在签订合同时约定了过低的承包和出租价格,履行中发现明显不公,继而请求提高标准发生矛盾的案件不少。如沙塘镇和塘村诉叶耀南承包合同纠纷一案所签的合同,承包土地二十六亩,合同期为三十年,总承包款才4300元,后发包方因承包款明显过低诉至法院要求调整;(5)违约条款约定不合法,约定的违约金数额过高,违反法律规定,或过低起不到惩罚作用。

3、从合同形式看。我们在调研中发现,由于农户文化水平普遍较低,实践经验有限,很多涉农土地合同均存在合同条款不全、权利义务约定不明、甚至只是口头约定就完事的情况。不通过规范具体的形式将合同固定下来,一旦发生纠纷就极易产生双方各执一词的情况出现,使法院难以认定事实。如沙塘镇杨国强诉甘胜利土地转让合同纠纷,双方口头约定合同期13年,并未签订任何书面材料,诉至法院后双方对合同约定内容说法不一,导致法院难以认定。

(三)涉农土地发包程序不规范,没有依法履行民主议定程序

这是我们此次调研中发现的引起涉农土地纠纷的最重要原因。我国《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》均明确规定,承包方案、调整承包地、将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的,均应依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,该民主议定程序为法律的效力性强制规定,违反即可能导致合同无效。但由于农村干部普遍法律意识较低,农户外出打工多、留守人员少,召开村民会议阻力大,加之缺乏有效的监督机制,实践中民主议定程序实施的问题很多。有些表决达不到法定人数;有些表决内容记载不清晰,签名书写不规范,出现单字或土名,导致法院难以认定表决是否达到法定人数;有些则直接绕过村民会议直接由村长或村委干部代表签署合同,造成村民意见很大,履行过程中要求认定合同无效,收回承包或出租土地。如(2011)江开法民二初字第1399号原告开平市马冈镇横安村民委员会南边村村民小组诉被告李卓和农村土地承包合同纠纷一案。合同履行过程中,该村村民就以被告签订《南边村土地竟投合同书》没有经过民主议定程序为由诉至法院要求认定合同无效,收回承包土地。我们在调研中还发现了一种情况,有些村干部因对法律理解错误,以为只需在第一次发包或出租时履行民主议定程序即可,续签合同就无需再履行该手续,如赤坎镇游耕户承包合同纠纷一案,双方合同到期后,原告三条村的村长,未经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表通过就分别与游耕户续签合同,后村民以续签合同违反法律规定为由诉至法院。可见,没有依法履行民主议定程序,将可能导致合同无效,使已经正在承包或租赁使用的土地处在不稳定状态,难以实现其土地价值、使村集体和村民受益,并可能导致承包方或承租方在投入了大量人力物力后,因合同无法继续履行而遭受巨大损失,加剧了矛盾升级,其弊端十分明显。

(四)村集体违法操作,损害农民利益

在调研过程中,通过对多起涉农土地纠纷案件进行归纳分析,我们发现,作为发包方、出租方的村委会或村民小组在发包或出租土地过程中存在违法操作行为是导致涉农土地纠纷发生的又一重要原因。经归纳,村集体的违法操作行为主要有以下情形:1、采用“暗箱操作”的方式或直接根据个人好恶、亲疏远近擅自发包或以明显低价格发包;2、因非法利益驱使,巧立名目采取行政强制方式单方更改承包合同或强行收回承包地另行发包;3、利用手中权力,擅自越权干预承包方的自主经营权;4、因领导班子更换,新班子对前任班子订立的承包合同不满意,就否认原合同的效力,擅自变更合同条款或对标的物重新发包;5、村内的两个以上的村民小组发包土地的,由村委会出面与农户签订土地承包合同。若出现纠纷,村民小组就把责任推向村委会,村委会又把责任推向村民小组,形成扯皮推诿的状况;6、既不与农户签订承包合同又不拨付其土地,随意、自行定义认定农户是否属于“农村集体经济组织”成员范围;7、强迫农民进行模式经营,擅自改变土地用途。村集体上述违法操作行为为涉农土地矛盾纠纷留下了隐患。

(五)缺乏有效的纠纷解决机制

涉农土地纠纷之所以久拖不决、解决难度大,很大原因是由于缺少有效的争议解决途径和现有的争议解决途径未发挥有效作用。我国《土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”;《农村土地承包法》第五十一条规定:“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡()人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。”虽然以上法律法规对涉农土地纠纷的解决方式作出了规定,但是这些规定十分概括,在实践中存在不少问题:1、村集体及个人无法把握自己所涉的涉农土地纠纷应该通过何种纠纷解决方式解决,不知道该向哪个甚至哪类纠纷解决主体申请解决纠纷;2、各类纠纷解决主体不能准确把握自己的管辖范围,推诿纠纷解决责任的情况时有发生,导致纠纷解决的时间无限拖长;3、村民委员会、乡镇人民政府的调解效能不佳。在实践中,由于缺乏专业的涉农土地法律知识,加之土地纠纷案件的群体性特点,村委会、乡镇人民政府等基层组织遇到此类型纠纷,往往出于把握不准、矛盾升级的顾虑,不敢积极地开展调解工作、针对性地提出解决方案,而是有意识地引导当事人通过诉讼解决,导致纠纷无法第一时间有效解决;4、实际中由于没有专门的机构设置、人员设置和经费保障,农村土地承包仲裁机构在解决涉农土地纠纷中几乎没有发挥任何作用,很多村民、村集体甚至完全不清楚存在这样一个机构可以解决土地纠纷,更遑论通过其解决纠纷了。以上种种原因,导致土地纠纷一旦发生,往往均是诉至法院,但由于法院诉讼程序较严格、漫长,加之案多人少问题的存在,由此影响了土地纠纷的解决速度,导致案件积压严重,且极易引发社会稳定问题,给土地纠纷解决带来许多不利后果。

(六)环境污染成为新的纠纷原因

环境污染和自然灾害一样,具有破坏性大、波及范围广、事后补救困难的特点,但环境污染又与自然灾害不同,自然灾害属于不可抗力,而环境污染是可以预见和避免的。《中华人民共和国民法通则》第一百二十四条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”可见,因环境污染受到损害的人,有权得到赔偿。在我院受理的农业承包合同纠纷案件中,有些承包户因鱼塘水质受到污染而遭受重创,在损失面前又得不到有效救助,因此采取了拒交租金或者非法占用鱼塘的手段来维护自己的利益,从而引发诉讼。如(2014)江开法水民初字第120号原告开平市水口镇唐联村龙安经济合作社诉被告邝权胜农村土地承包合同纠纷一案,被告邝权胜所承包的鱼塘因抽入的水质存在污染问题影响生产,导致其遭受严重的损失,后与原告协商无果,遂拒交鱼塘承包款,导致原告诉至法院。所以,如果环境污染得不到有效预防,或者环境污染造成的损失得不到合理补偿,进而产生大量的纠纷将不可避免。

三、解决涉农土地纠纷的几点对策

(一)加大法律和政策宣传的力度,提高农民和农村基层工作人员的法律意识

从我院审理的涉农土地纠纷案件来看,纠纷的产生往往是由于农民、农村工作者的法律意识薄弱,或守约意识不强,因个人的利益而单方违约;或违规操作,损害农民的利益等等。要想切实减少此类案件的发生,就必须从源头抓起,建立农村普法宣传的长效机制,大力开展“法律进乡村”工作,通过播放数字电影、宣传图片、派发普法小册子、举办巡回宣传讲座等多种形式进行普法教育,提高农民及农村基层工作人员的法律意识。一方面,注重现阶段涉农土地涉及的主要法律(如《农村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》等法律)的宣传和解释,让农民、农村基层工作者能熟悉涉农土地流转的基本原则、程序、要件等问题,使农民能在土地的流转中,能够清楚自己的权利并且运用法律手段维护自己的权利,同时,也能提高农村基层工作人员处理涉农土地的能力,更好的管理和指导涉农土地流转工作。对于国家、地方政府出台的“三农”政策,要及时对农民和农村基层工作者进行解释和指导,让他们理解到位,防止部分农民或者基层工作人员因对政策的的片面理解或者错误理解造成纠纷。另一方面,要定期组织廉洁教育,我们在调研的过程中发现,涉农土地的纠纷往往会伴随着违法操作,损害农民的利益,要想减少涉农土地纠纷就必须提高农村基层工作者的廉洁意识,让他们形成依法办事、依政策办事的法律意识,只有这样才能保障农村土地流转的合法、公平公正,从根本上减少涉农土地纠纷。

(二)加强对村委会及其成员的指导工作,充分发挥村委会处理涉农土地纠纷的天然优势

村委会对处理涉农土地纠纷具有天然的优势,我市的村委会一般都是设置在本村的范围内,村委会的成员也多是由本村的村民担任,因此,村委会成员跟村民有着密切的往来,对农村土地也具有更清晰的了解。当出现土地纠纷的时候,由村委会及其成员来进行处理,可以降低因纠纷造成的影响和损失,增加调解的机率。从以往的经验来看,以农村自治的方式来化解涉农土地的纠纷,不仅可以节约大量的司法资源,还有利于农村的和谐稳定。

但当前,由于村委会工作制度不健全、监督机制不到位、村委会成员法律意识、群众意识淡薄等原因,导致很多村委会在实际工作中不但不能发挥好处理纠纷的作用,甚至出现损害村民和村集体利益的情况,导致矛盾发生。因此,当前必须加大力度加强对村委会及其成员工作的监管和指导。一是指导各村委会健全各项规章制度,建立健全村民议事制度和公示制度。对农村进行土地发包、转包等重大事项时需按照《村民委员会组织法》的规定实施民主议定和公示程序,以此减少村委会及其成员因利益驱使暗箱操作,私自发包意撕毁、终止合同、变更承包款的现象。二是加强对村委会及其成员的业务指导工作。通过开办讲座、培训班等教育形式,让村委会成员对如何合法履行民主议定程序、如何审查、管理、规范承包合同内容等有较为专业的认识,在实践中能较好地开展指导和管理土地流转工作,合法合理处理此类纠纷。三是通过多种形式加强对村委会成员的的廉政教育,增强廉洁意识和群众意识,从根本上消除村委会成员以权谋私、按利益分包和截留征地款等现象的发生。四是积极开拓举报渠道,严厉打击村委会成员违法犯罪、侵害村民和集体权益的行为,一旦发现违规行为,立即向相关的部门反映,如果涉及违法犯罪,则移送司法机构进行处理,切实维护村民及村集体的承包利益。

(三)加强法院与各部门的配合,调动多方力量,消除矛盾隐患,防患于未然

涉农土地纠纷一般情况复杂,涉及人数多,影响广,纠纷产生后,往往需要大量的人力物力才能妥善解决,因此,能在纠纷产生前消除矛盾隐患,无疑是解决涉农土地纠纷的最好对策。但涉农土地纠纷的复杂性、群众性、基层性等特点决定了要想把涉农土地纠纷消除于萌芽状态,仅仅凭借一个部门的力量是不可能的,它需要各部门的提前介入,协调配合。

从我院处理的案件来看,引发涉农土地纠纷的关键原因有两个。一是因为涉农土地流转合同存在瑕疵。因此只有把合同的问题解决好,双方都愿意遵守合同的约定,才能根本减少纠纷的产生。但就现阶段而言,我市农民及其村委会受文化水平、经验等情况的限制,要处理好合同的问题还是具有一定的难度。在这种情况下,如果乡镇的司法所能够提供法律帮助就能达到事半功倍的效果。乡镇的司法所对当地农村的人和事都有一定的了解,而且具备专业的法律知识,熟悉农村土地流转的相关流程、政策,由他们来制定农村土地流转的合同,能最大限度的保障合同的主体适格,内容明确、合理、公平公正,合同的形式规范,这样就可以减少因合同瑕疵而产生纠纷,即使发生纠纷,也可以根据合同的内容划分对错,明确责任,可以节约司法资源。二是因为涉农土地的流转程序不规范,没有履行民主议定程序或者履行过程中存在瑕疵。从审理的案件来看,几乎所有的涉农土地流转案件都涉及一个民主议定程序的问题,因涉及人数多,这使认定造成很大的困难,成为处理这类纠纷的瓶颈。确保民主议定程序真实有效的运行,是减少涉农土地流转纠纷的重要手段。确保民主议定程序的有效实施,可以成立一个监督委员会,委员会的成员应该由中立的第三方担任,最好由政府的工作人员组成,这样不仅使民主议定程序具有一定的权威性、公正性,还可以帮助政府及时了解其管辖范围内的土地流转情况,每一次的民主议定程序都由政府的工作人员对每一个与会人员的身份进行核实,并详细记录会议的情况,避免弄虚作假、黑箱操作情况出现。政府的提前介入,可以很大程度上消灭农村土地流转中存在的隐患,大大减少纠纷的产生。

在这次调研中,我们还发现一新情况,因环境污染从而产生土地流转纠纷,要想解决此类的纠纷问题,就要环保部门的及时介入,根据“谁污染谁负责”的原则,对可以消除的环境污染,责令责任人及时消除影响,确保土地流转合同有干净的履行环境,并赔偿受害人的经济损失,做到定纷止争,对于不能消除影响的或者当事人拒绝清理污染的,环保部门应当尽快做出污染责任认定书,认定责任,评估损失,为受害人获得司法救助提供必要的材料。

近年来,我院也在积极的探索决解涉农土地纠纷的有效途径,并希望通过消除矛盾隐患,继而减少土地纠纷,节约司法资源。为此,我院和镇政府、村委会相互配合,多次深入农村地区开展普法宣传工作,宣传、解释土地承包相关法律规定,对村委会普遍存在的合同签订不规范、土地承包管理违反法律规定等问题提出调整和修改意见。如针对因惠农政策实施致承包合同的承包款明显过低的情况,我院遵循情势变更和“依法、依情、依理”的原则,及时协助赤坎镇政府部门全面调整了该镇两百多个土地承包合同,很大程度上避免了因合同约定滞后而引起的矛盾纠纷,取得了良好的社会效果。同时,在案件审理过程中,发现农村基层组织对土地问题处理不当的,及时发出司法建议,督促其依法改正,避免同类问题再发生,减少因相同原因产生的矛盾纠纷。

可见,加强农村基层组织和其他单位的配合,积极发挥各部门的主观能动性,对农村土地问题隐患进行排查、处理,能有效地减少此类纠纷的发生。

(四)大力推进诉前调解、司法确认工作,形成便捷高效的纠纷处理模式

2009年底,市司法局在我院立案大厅、水口法庭和赤水法庭设立了人民调解工作室,并派驻了人民调解员。经多年探索完善,已初步建立基层法庭和人民调解工作室为主体,乡镇司法所和村委会积极参与的农村土地流转纠纷“诉前联调”处理网络。农村土地流转纠纷诉至法院后,立案庭将预立案的纠纷案件分流至人民调解工作室进行诉前调解。调解工作室接受案件后向当事人发出诉前调解建议书,当事人同意进行诉前调解的,即安排跟案法官与人民调解员共同开展调解工作。调解过程中着力于争取镇府党委和村委会的支持,达到化解纠纷的目的。经调解达成协议的,由调解室制作调解协议书,双方当事人签字后即具有法律效力;未能达成协议或当事人不同意调解的,及时终结诉前调解程序,并将材料移送立案庭审查立案。实践表明,通过人民法官和人民调解员“情、理、法”相结合的调解方式,结合当地司法所和村委会的配合协助,着实能化解了不少纠纷。

《农村土地承包法》第51条规定,因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。通过当地村委会、乡镇人民政府调解的,因未经过法院诉讼程序,称为非诉调解。我院在审理案件和调研中发现,不少的土地承包经营纠纷都曾经过村委会或乡镇政府调解,双方当事人亦达成了调解协议。但由于我国现行法律未赋予这种民间调解协议具有法律强制力,造成有些当事人在协议达成之后或者协议已经部分履行之后又反悔,导致矛盾重复发生。非诉调解是化解农村土地承包经营纠纷的重要力量,但由于其调解行为缺乏法律强制力,所达成的协议对当事人缺乏法律约束力,当事人一旦反悔,调解协议书就成为一纸空文。耗费了大量的时间精力达成的调解成果就会付诸东流。面对日益增多的土地承包纠纷,需更好的发挥非诉调解的优势,这就必须改变民间调解协议可随时被撕毁的尴尬局面,为调解协议加把“锁”。为此,我院大力推行非诉调解组织达成的调解协议的司法确认工作,纠纷双方经非诉调解组织调解达成协议后,可以到法院申请司法确认。司法确认不仅具有“免费、便利、快捷”等特点,重要的是调解协议一经法院确认,即具有法律效力,任何一方反悔,另一方可申请强制执行。这就很好地避免了“调解——反悔——再调解”现象的发生,使许多通过非诉调解解决的土地承包纠纷在法院司法确认后得以最终解决,真正做到案结事了、定分止争。据统计,自非诉调解协议司法确认机制开展以来,我院共对多起涉及农村土地承包纠纷的非诉调解协议予以司法确认,基本上当事人都能自动履行。经非诉调解组织调解并达成协议后找法院对调解协议进行司法确认,已逐渐被群众所认识和接受,司法确认已逐步发展成省钱、高效化解纠纷的有效途径。



[1]课题主持人:开平法院党组书记、院长冯国安

课题执笔人:何芳、许眉笑、陈远群、郭雪银